淺談國有土地承包經(jīng)營審計方法

來源：吳忠審計局，轉(zhuǎn)載僅用于學習與交流。

一、開展國有土地承包經(jīng)營情況審計的意義 

為維護國有土地資源的安全完整性和土地承包收益的真實合法性，保障國有土地資源安全，支持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展而進行國有土地承包經(jīng)營情況專項審計調(diào)查，可以全面了解國有土地在承包管理、經(jīng)營、承包費收取等方面出現(xiàn)的問題，分析原因，提出解決辦法，促進有關(guān)部門完善制度、加強管理，堵塞漏洞，進一步貫徹落實國家關(guān)于土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，維護土地資產(chǎn)及收益的安全完整。 

二、審計方法

1. 審前調(diào)查法。了解被審計單位基本情況、主要職能、內(nèi)控制度建立及執(zhí)行情況，確定檢查重點，制定嚴密有效的審計實施方案。重點關(guān)注國有土地對外承包合同簽訂之前，是否通過集體討論有關(guān)收費標準、方式等重要條款，有無決策失誤、不民主、不科學造成國有資產(chǎn)損失浪費現(xiàn)象，檢查內(nèi)控制度是否建立健全、執(zhí)行是否有效。 

2. 審閱資料法。審查承包方提供的土地承包檔案資料是否貫徹落實國有土地對外承包相關(guān)國家法律、法規(guī)和政策，有無違反相關(guān)規(guī)定，免收、減收承包費是否按規(guī)定報政府審批；土地承包臺賬是否建立，土地底數(shù)是否清楚、準確，關(guān)注承包土地性質(zhì)、面積、承包費標準和相關(guān)會議紀要等資料，以及合同簽訂是否存在重大違法違規(guī)問題、合同管理是否規(guī)范。 

3. 核對科目法。將合同約定承包費與銀行存款、應繳預算收入、往來款科目核對，審查土地承包費標準是否合理、合法，有無違規(guī)免收、少收或私下交易的違法行為，是否足額收取，及時上繳財政，有無截留、隱瞞或坐支行為，有無賬外核算，以及是否收取保證金。      

4. 現(xiàn)場勘查法。走訪國有土地承包現(xiàn)場，檢查有無私自轉(zhuǎn)包、流轉(zhuǎn)、出售國有土地等問題;與承租人直接溝通，了解合同約定承租方、承包費、土地面積、租賃期限、已交承包費、欠費金額、欠費原因等情況，并要求其提供相關(guān)證據(jù)資料。  

5. 比對分析法。將承租企業(yè)、個人花名冊與已簽訂土地承包合同花名冊，利用計算機進行比對分析，檢查是否存在未簽訂土地承包合同，而實際用地問題；充分運用地理信息系統(tǒng)等信息化技術(shù)手段，檢查已承包土地是否長期閑置、是否改變用途。 

6. 延伸審查法。延伸審計下屬單位，檢查其有無對外簽訂土地承包協(xié)議，有無截留、擠占和挪用資金問題；延伸審計其他單位，檢查是否存在違規(guī)用國有土地為土地承租人融資抵押的情況。 

三、審計案例 

通過審計某市農(nóng)業(yè)園區(qū)國有土地承包經(jīng)營情況，發(fā)現(xiàn)國有土地承包情況底數(shù)不清、土地資源登記地類不明、多部門管理發(fā)證、內(nèi)部控制監(jiān)督缺失、欠收土地承包費等問題，分析上述問題產(chǎn)生原因如下： 

（一）土地承包經(jīng)營管理方面存在的問題。園區(qū)土地多為國有荒地，土地開發(fā)承包經(jīng)營近三十年之久，由于經(jīng)驗不足、機構(gòu)不健全，加之早期缺乏專門的土地管理機關(guān)（2016年成立土地分局）和相關(guān)的專業(yè)人員，造成土地承包經(jīng)營底數(shù)不清、制度不健全和管理不規(guī)范等問題。 

（二）土地多頭管理的問題。因行政區(qū)劃調(diào)整，涉及多個管理主體，檔案資料不完整，缺乏事后監(jiān)督；地理界線不明，存在重復管轄或互相扯皮的現(xiàn)象，且對轄區(qū)林地、牧草地、荒山荒地、基本農(nóng)田等資源登記以及地類數(shù)據(jù)缺乏詳細統(tǒng)計數(shù)據(jù)。 

（三）土地利用現(xiàn)狀的問題。土地類型多為國有荒山荒地，受地形、農(nóng)業(yè)灌溉用水設(shè)施和用水指標等因素限制，多數(shù)承租人經(jīng)營效益低，甚至負債經(jīng)營，導致承包費難以收回。 

四、幾點建議

（一）強化組織領(lǐng)導，加強土地資產(chǎn)管理。園區(qū)土地管理涉及園區(qū)管委會、自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等多個部門，建議由政府分管領(lǐng)導牽頭，相關(guān)部門溝通協(xié)作，可聘請中介，共同參與摸清園區(qū)土地實有面積、地類數(shù)據(jù)統(tǒng)計和行政管理界線等。 

（二）強化內(nèi)控落實，防范經(jīng)濟風險。內(nèi)部控制是防范風險的重要手段，也是落實全面從嚴治黨的一項重要舉措。狠抓內(nèi)控制度執(zhí)行落實，強化責任追究，切實提高內(nèi)控管理水平，確保內(nèi)控制度的有效性。堅決杜絕既不簽訂土地承包合同，也不收取承包費，為承租企業(yè)抵押融資行為，防止國有資產(chǎn)流失。 

（三）強化事前、事中、事后監(jiān)督。合同簽訂前對減收、免收承包費應按規(guī)定報政府審批。簽訂合同時應嚴謹合同條款、加強風險防范意識，對承租人、承包費標準、面積、違約責任等重要條款，嚴格執(zhí)行“三重一大”制度，經(jīng)單位黨組會議研究決定。合同生效后，應定期進行履約檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題、制訂防范風險的對策，提出解決辦法或解決的請求；對閑置未用土地超過規(guī)定時間的予以收回；對正常使用的按期足額收取承包費并及時上繳本級財政預算專戶，納入預算管理，不得截留、擠占、挪用或者拖欠；嚴格履行承包人權(quán)利和義務(wù)，為承租人提供合同約定的用水、用電和政策幫助。 

（四）強化合同管理，建立健全工作臺賬。建立健全合同管理組織機構(gòu)，落實專人管理合同；嚴格合同臺賬管理，做到動態(tài)及時更新，底數(shù)完備清晰。